中国社会科学院李扬：新常态下的中国金融改革

　　新常态下的中国金融改革

　　中国社会科学院 李扬

　　一

　　近年来，在讨论全球金融危机以来的国内外经济发展格局时，越来越多的人倾向于用“新常态”（new normal）加以描述。然而，尽管词汇相似，国内和国外的新常态概念基本上是相对独立形成的——在国际上，新常态更多地是被动地刻画了自上世纪80年代以来全球经济增长之长周期的阶段转换，其内涵的倾向，如果不是悲观的，至少也是无可奈何的；中国则不然，新常态是中国迈向更高级发展阶段的宣示，它不仅分析了中国经济转型的必要性，而且明确指出了中国经济转型的方向，同时也指出了转型的动力结构。

　　在本轮危机之前，全球经历了长达20余年的“旧常态”，其基本特征是，在一个长时期内，经济持续增长、低通胀、低失业率、周期波动弱化等同时存在。这一被称为“大稳定”（great moderation）的旧常态是全球范围内科技进步、体制机制变化和全球化的综合产物。从“大稳定”转换为大危机，并进而进入以长期结构调整为主要内容的新常态，其实只是被“大稳定”繁荣掩盖下的各种矛盾产生、累积、深化、蔓延和爆发的结果。从长周期的视角来看，旧常态的辉煌恰恰是由于全球经济正处在长周期的上行阶段，而旧常态转向新常态，则预示着全球经济下行阶段的开始。

　　全球经济新常态在各个领域中均有表现，其中最具特征者有五。一是经济增长低水平波动，二是“去杠杆化”和“修复资产负债表”两难，三是贸易保护主义加剧，四是各国政策周期非同步，五是全球治理真空。全球新常态的五大特征，究其实体面的根源，主要在于所谓的“长期停滞”（secular stagnation）。这个由美国经济学家萨默斯重新阐发的概念，一经提出，便引起西方主流经济学界的强烈关注和共鸣。克鲁格曼、斯蒂格利茨、布兰查德等纷纷表示认同。概括而言，造成长期停滞的原因，从供给端分析，主要是由于技术进步缓慢、人口结构恶化、以及真实利率水平为负；从需求端看，主要表现在持续存在的产出缺口上，即实际增长在较长时期内低于其长期潜在趋势；从宏观政策角度看，主要体现在均衡利率为负值下的货币政策失效；从收入分配看，日趋恶化的收入分配格局，进一步抑制了发达经济体的增长潜力与社会活力。

　　中国经济新常态的最主要表现是结构性减速。其原因在于：资源配置效率下降、人口红利式微、资本积累的低效率困境、创新能力滞后、资源环境约束增强以及国竞争压力加剧。经济的结构性减速带来一系列的挑战，这包括产能过剩、杠杆率飙升、城镇化转型以及货币金融领域“量宽价高”悖论等。

　　尽管增长速度下滑构成中国经济新常态的主要外在特征，但它只是其外在表现之一，其深刻的内涵则是经济增长的质量提高和效率改善，综合的结果，是中国经济迈上新台阶。新常态区别于常规经济周期中的衰退和萧条阶段，它是经济发展脱离常轨，另辟蹊径的新发展。在全球范围内，另辟蹊径意味着供应链的重组、经济结构的转变、治理体系的重塑和大国关系的再造；在国内，除了上述全球共性，另辟蹊径还意味着对投资驱动和出口驱动增长方式的脱离，对质量、效益、创新、生态文明和可持续发展的追求，并由此越过中等收入陷阱，迈上中华民族伟大复兴之路。简言之，新常态意味着中国经济“浴火重生”。

　　然而，中华民族的伟大复兴绝非唾手可得。当我们说新常态开拓了通往新繁荣的康庄大道，那也指的是它为我们创造了新的战略机遇，为我们的新飞跃提供了新的要素、条件和环境——机遇要变成现实，还有待我们积极推进各个领域的改革，切实完成转方式、调结构的历史任务。如果说新常态为我们指明了摆脱中等收入陷阱、迈上经济发展新台阶的美好愿景，那么，达成这一愿景仍须我们付出艰辛的努力。这就需要我们发现、挖掘并运用好新常态中蕴含着的新动力，需要我们对旧常态下习以为常的发展方式进行革命性调整，对已被旧常态扭曲的经济结构进行壮士断腕式改革。简言之，“认识新常态，适应新常态”，固然显示了面对战略转折的平常心，“引领新常态”，更集中体现了面对新挑战的深思熟虑和敢于胜利的勇气。引领新常态，需要我们在各个领域做出持续不断的努力，主要包括：一是充分发挥投资的关键作用，二是启动创新驱动新引擎，三是更好地发挥政府作用，四是塑造区域发展与对外开放新格局，五是向生态文明建设要经济增长，六是实现社会公平与包容。

　　二

　　新常态下的金融改革，当环绕提高金融在资源配置中的功能和作用来展开。这实际上也正面回答了一个自此次危机以来全球都在热议的话题，即金融如何更好地服务实体经济问题。毫无疑问，本轮全球金融危机以来，金融应当服务实体经济，几乎成为人必称之的箴言。然而，稍加留心，就不难发现：这个命题并不像一望之下的那么简单；在它之上，笼罩着重重迷雾。重要原因就在于，在该命题中，“金融”和“实体经济”这两个核心概念，自身似乎就很难清晰地界定，更遑论两者关系。正因如此，当理论界有学者称，金融业是服务业，而服务业就是实体经济的一部分，所以，“金融要服务实体经济”这个命题本身是伪命题时，很多人都陷入茫然。我以为，所谓金融服务实体经济，根本上指的是其媒介资源配置的功能；而所谓更好地服务实体经济，无非只是要求降低流通成本，提高资源配置效率——离开这一点，无论是讨论金融的产业归属，还是去讨论贷款的难易、利率之高低，都会误入歧途。

　　那么，经过35年不间断的改革，目前还存在怎样一些障碍和缺陷，使得我国的金融体系难以很好地发挥有效引导资源配置的功能呢？概言之，主要有六：（1）金融体系虽已初具雏形，但是，引导市场得以有效配置资源的基准价格——利率、收益率曲线和汇率等——尚未完全市场化；（2）中国总体而言已不是资金短缺国家，但是，长期资金，尤其是股权资金的供给，却严重不足；（3）已有很多公民获得了较好的金融服务，但是，向社会所有阶层和群体特别是弱势群体提供服务的金融体系，依然有待建立；（4）金融业确已有了较大发展，但防范和化解金融风险依然主要依靠政府的潜在担保甚至直接出资，市场化管理风险的体制机制暂付阙如；（5）对外开放已迈出重大步伐，但是，资本项目尚被管制，人民币尚不可兑换，这无疑阻碍了我们构建开放型经济体制的步伐；（6）金融监管框架已经初立，但是，各领域之监管的有效性、针对性、稳健性均有待改善；监管掣肘问题更是十分严重。

　　我以为，以上六个方面，就是我国的金融体系实现“到二0二0年，……各方面制度更加成熟更加定型”战略目标的“重要领域和关键环节”，在今后3～5年内，我们必须在这些领域和环节的改革上取得决定性进展。

　　（一）健全市场运行基准

　　30余年中国金融改革的成就十分巨大，中国的金融体系已经实现了“从无到有”的天翻地覆的变化。如今，在全球前十名的超级大银行中，我们已占了3位；全球金融理事会圈定的29家“全球系统重要性银行”中，霍然也有2家中国的银行在列；若就资产来排名，中国的央行已在世界上名列前茅。如此等等足以说明，从外在指标看，中国的金融系统已堪与发达经济体相比。但是，在这令人眼花缭乱的“金融上层建筑”之下，各类金融交易赖以进行的“基准”，即利率、汇率、以及无风险的债券收益率曲线等，现在还在相当程度上被管制着。这意味着，迄今为止我们所有的金融交易，一直都在由某种可能被扭曲的定价基准引导着；依据这些信号展开的资源配置过程，其效率大可存疑。

　　金融市场的核心基准是利率。利率市场化将构成下一阶段改革的核心内容，自不待言。然而，利率市场化绝不仅仅意味着“放开”，它至少包括三大要义：（1）建立健全由市场供求决定利率的机制，使得利率的水平、其风险结构和期限结构由资金供求双方在市场上通过反复交易的竞争来决定；（2）打破市场分割，建设完善的市场利率体系和有效的利率传导机制；（3）中央银行全面改造其调控理念、工具和机制，掌握一套市场化的调控利率的手段。这样看，我国利率市场化的任务还很繁重；市场上关注的“放开存款利率上限”，其实只是我们必须完成的并不具有决定性意义的任务之一。

　　另一个重要的市场基准就是国债收益率曲线。如所周知，收益率曲线是固定收益市场的主要收益率，它反映无风险收益率基准在各个期限上的分布；基于这条曲线，其他各种固定收益产品才能根据各自的风险溢价来有效定价。在我国，国债收益率曲线已在上世纪开始编制，但囿于各种条件，其缺陷依然明显，使之日臻完善，自然是下一步改革的任务。在这方面，完善国债发行制度，优化国债期限结构；完善债券做市支持机制，提高市场流动性；改善投资者结构，增加交易需求；完善国债收益率曲线的编制技术等等；适时引进境外投资者等，都是必不可少的功课。

　　第三个市场基准就是人民币汇率。为了提高国内国外两种资源的配置效率，促进国际收支长期基本平衡，我们必须完善人民币汇率的市场化形成机制。为达此目标，必须大力发展外汇市场，增加外汇市场的参与者，有序扩大人民币汇率的浮动空间，尤为重要的是，央行必须大规模减少其对市场的常态式干预。

　　除了以上三项机制性改革，我们还须加强金融的基础设施建设，这包括一整套登记、托管、交易、清算、结算制度，以及规范并保护这些制度运行的法律法规。

　　（二）致力于提供长期资本

　　经过30多年的金融改革，我国金融体系动员储蓄的能力已经相当强大。统计显示，从1994年开始，中国总体上已经摆脱了储蓄短缺的困境，成为一个储蓄过剩的国家。我国的外汇储备从那年开始逐年净额增长，就是储蓄过剩的明证。但是，在资金供给方面，以银行为绝对主导的金融结构所动员起来的资金，在期限上偏短；而在资金需求方面，由于工业化深入发展和城镇化不断推进，我们对长期资金的需求甚殷。这种“期限错配”，是中国各类系统性金融风险的根源之一。不仅如此。以银行为主的金融体系，只能以增加债务的方式向实体经济提供资金；与之对应，我国非金融企业获取股权性资金的渠道相当狭窄。这种“权益错配”，在推高微观主体负债率的同时，也为我国经济和金融体系留下了债务率提高和杠杆率飙升的风险。我国银行资产中的中长期贷款目前已高达60%左右的危险水平，地方政府融资平台问题愈演愈烈，都与金融体系上述结构性缺陷密切相关。毫无疑问，在下一步改革中，增加长期资金的供给，特别是增加股权性资金供给，是又一个极为紧迫的议题。

　　改变我国金融体系期限错配和权益错配的方略，大致可归纳为如下几端：（1）进一步发展多层次资本市场。这一目标提出甚久，但长期以来，由于我们沿着主板、中小板、创业板的旧发展思路一路走来，迄今成效甚微。今后，必须加快完善以机构为主、公开转让的中小企业股权市场；健全做市商、定向发行、并购重组等制度安排；引导私募股权投资基金、风险投资基金健康发展；支持创新型、成长型企业通过公募和私募的方式进行股权融资；建立健全不同层次市场间的差别制度安排和统一的登记结算平台，等；（2）应当给区域性资本市场“正名”，让市场基于区域之差别，建立不同层级，服务于区域发展的资本市场；（3）进一步推行股票发行注册制改革，根除我国股票主板市场的痼疾；（4）规范发展债券市场，其中最重要者，一是允许发行市政债券，二是大力推行资产证券化；（5）发展和完善类如国家开发银行的各类长期信用机构。建立透明规范的服务城市化建设的投融资机制；研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构；在沿边地区，建立开发性金融机构等等，都是从机构层面全面增加长期资本和股权资本供给的改革举措。

　　（三)发展普惠金融

　　目前，我国的很多机构和个人都已获得了充分、有时已经是过度的金融服务，但是，广大的普通居民只是获得了有限的金融服务，而广大的弱势群体却很难获得有效的，甚至根本就得不到金融服务。正如2006年诺贝尔和平奖得主、孟加拉乡村银行总裁尤纳斯教授所说，信贷权是人权，而这样的人权，在我们这里并没有受到应有的尊重和体现。

　　发展普惠金融，支持服务地方的小型金融机构发展、大力发展小额信贷、鼓励金融创新、不断扩大金融服务的覆盖面和渗透率、优化小微企业金融服务生态环境、加强消费者保护等等，当然都是题中应有之义，然而，我们特别关注两个领域的改革和发展。

　　一是要破除我们行之60余年的禁止非金融机构之间发生信用关系的禁令。我以为，唯有放开民间信用，普惠金融才有真正合适的发展土壤。二是大力发展互联网金融。实践告诉我们，普惠金融所以难以发展，客观上存在着成本高和结构化信息不易获取等难以逾越的技术障碍。现代互联网金融的发展，恰恰提供了有效解决这些问题的渠道和手段。通过改变交易的基础设施，互联网使得交易成本大大降低，人们可以更加方便、快捷、低成本地进行交易；同时，互联网金融还突出了个体特有的需求，有效实现了所谓“私人定制化”；另外，大数据、云计算、社交网络、搜索引擎等现代手段的运用，也有效地为金融业提供了获取普罗大众有效信息的手段。

　　(四)创造市场化的风险处置机制

　　经过30余年的不懈努力，我国的金融市场已经有了长足的发展，与之相伴，各类风险也随之而来。然而，虽然我们的金融体系正向着更为市场化的方向发展，但我们的风险处置机制却依然停留在政府大包大揽的框架下。这意味着，在金融体系进一步改革的进程中，我们需要创造一个市场化的风险管控机制，需要用市场化的手段来防范和化解金融风险。

　　建立市场化的风险管理和处置机制，涉及到方方面面。决定中特别强调的改革有三项重要内容：（1）完善商业性保险制度。近年来，保险业在中国发展很快，但是，很多保险机构不安心于从事保险的本业，忽略了提供经济补偿的基本功能，而是热衷于从事金融活动，热衷于去进行投资，有时还热衷于从事所谓“社会公益”活动。我们不无忧虑地看到，此次危机中若干国际一流保险机构涉险，无不起因于其对本业的忽视和对金融的迷恋。《决定》强调了保险应强化其经济补偿功能，促使保险业的发展回归正途。（2）建立存款保险制度。加快建设功能完善、权责统一、运作有效的存款保险制度，促进形成市场化的金融风险防范和处置机制，是关乎我国金融业特别是银行业健康发展的重大举措。这种存款保险机制，要与现有金融稳定机制有效衔接，应能及时防范和化解金融风险，维护金融稳定。（3）明确金融机构经营失败时的退出规则，包括风险补偿和分担机制；进一步厘清政府和市场的边界，加强市场约束，防范道德风险，从根本上防止金融体系风险积累；明确地方政府对地方性金融机构和地方性金融市场的监管职责，以及在地方金融风险处置中的责任。在处理金融风险的过程中，切实加强对存款人的保护，有效防止银行挤兑。

　　(五)加快实现人民币资本项目可兑换

　　中国的对外开放已经进行多年，十八届三中全会更确立了“构建开放型经济新体制”的未来发展目标。但是，我们的对外开放，无论是走出去，还是请进来，都还存在重重障碍，其中，资本项目管制和人民币不可兑换，是其最主要者。中国要想成长为在国际事务中发挥更大作用的负责任大国，就必须破除这些障碍。

　　在我国金融对外开放已经取得相当进展的基础上，进一步改革的重点将置于：转变跨境资本流动管理方式，便利企业走出去；推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度；同时，建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，提高可兑换条件下的风险管理水平，保障国家金融安全。

　　(六)完善和加强金融监管

　　经过持续不断的机构改革和功能调整，我国已在本世纪初确立了“货币政策与金融监管分设，银、证、保分业监管”的金融监管和调控格局。然而，不仅银、证、保、信等领域的监管自身都需要更新理念、提高水平，不断提高监管的有效性、针对性和稳健性，而且，监管当局相互掣肘，致使出现监管真空、监管重复等问题的局面也亟待改变。若无有效的协调，整个监管体系就很难发挥出正能量。

　　加强金融监管的措施，主要涉及两个方面。首先需要提高银、证、保、信各业的监管标准和监管质量，包括：设立、完善逆周期资本要求和系统重要性银行附加资本要求，适时引进国际银行业流动性和杠杆率监管新规，提高银行业稳健型标准；根据我国金融市场结构和特点，细化金融机构分类标准，统一监管政策，减少监管套利，弥补监管真空；优化金融资源配置，明确对交叉性金融业务和金融控股公司的监管职责和规则，增强监管的针对性、有效性等。其次要加强监管协调，应充分发挥金融监管协调部际联系会议制度功能，不断提升监管协调工作规范化和制度化水平，形成监管合力。

　　特别需要指出：近年来，我国金融业发展的一个极为重要的现象，就是银、证、保、信等业已经在产品层面上大规模混业了。在混业已经在金融产品的微观层面大规模展开的情势下，仍然在宏观层面坚持分业监管，将使得我们无法把握信用总量的规模、结构和动态变化，弱化监管效率。更有甚者，它会使得大量金融活动处于无人监管境地，使得监管套利获得肥沃土壤。显然，借鉴美、英、欧监管框架从分业重归一统的最新实践，我们需要从体制上改革目前心劳日拙的分业监管格局。