王连洲：基金监管仅凭政府远远不够 应综合立法

　　第六届（中国）私募基金高峰论坛在深圳五洲宾馆举行，本届论坛的主题为“云私募时代：机遇与挑战”。 原人大财经委证券法、信托法、基金法起草工作组组长王连洲在会上作主题演讲。他认为目前私募基金监管趋势加强，但仅凭一个政府部门的发文远远不能解决问题，基金监管还应综合立法。

　　王连洲表示，2864号文就股权投资企业的设立与管理、资本募集、投资者人数限制、资产托管、信息披露都做出了较为全面的规定，从整个监管趋势来讲，并不是淡化，而是加强。

　　但是他认为仅凭一个政府部门的发文远远不能解决问题。政府发文第一无法全面覆盖私募基金，仅限于股权投资基金，第二效力不足，难以约束规模日渐庞大的私募基金，第三改变不了政出多头，基金无所适从的局面。

　　王连洲最后表示，现在在立法当中，可能还有很多争议，但他还是同意综合立法。

　　王连洲的发言实录：

　　私募基金的主要问题，这个问题刚才靳海涛会长已经讲的非常到位、透彻，我想那些问题要逐步的解决，我想我们私募基金将会有很大的发展，因此我这儿重点想讲另外一个部分，就是大家期待的如何使我们的私募基金有更好的发展条件和环境，新的基金法基金出台，由恢复了当年在修改基金法时的一章，向特定对象募集资金。关于新的基金法修改的进度怎么样？是不是今年有出台的可能？大家非常关心，据最近银监会的同志参与了对这个修改稿的讨论意见，因为国务院法制办把这个稿子又发回到银监会征求意见，证监会通过了，全国人大财经委把这个稿子送到国务院法制办，因为这个东西牵扯到方方面面，保险、银行、信托等各个方面，必须经过各个有关部门的会签认可，才能重新报到人大常委会进行审议。现在经过了多方面的征求意见，银监会的角度提出了什么问题呢？对于私募基金，不是没有法律管理，我刚才说了，我们十几年来有点胆战心惊，又想赶快见阳光吧，从地下走到地上，希望纳入到法律的规范，名正言顺、理直气壮，受法律保护，但是又怕受到了过度的约束，现在多自由？现在也不受60%仓位的限制，有一定的自由度。我想各个国家对对冲基金这方面还是看到了，如果影响了证券市场的交易，依然有加强监管的趋势。美国原有的私募基金监管框架有，《1933年证券法》约束基金的发行与销售，《1934年证券交易法》约束证券经纪商；《1940年投资公司法，规定了投资基金的注册于监管制度；《1940年投资顾问法》规定了投资管理人的注册和监管制度。2008年金融危机之后，美国又于2010年通过了《金融监管改革法案—多德弗兰克法案》，该法案的第四部分对对冲基金和私募股权基金作出了更加严格的规范，严格了注册制度、信息报告制度、客户账户托管制度等，补充完善了前述四大法律欠缺之处。

　　2011年欧洲议会正式批准《欧盟对冲基金监管法案》，将对冲基金首次置于一套泛欧监管体系之下。此后，凡是要在欧盟金融市场上运营的对冲基金必须先向监管机构注册，接受监管。此外，新立法还提高了对冲基金运营的透明度，加大了对投资者的保护力度。该立法同时适用于私募基金等另类投资工具。

　　2011年1月，我国发改委下发了《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》 (下称253号文)，要求试点地区规模5亿元人民币以上的股权投资企业接受强制备案、运作规范和信息披露管理；6月份天津又推出了地方版本的股权投资企业备案规定；2011年11月发改委又下发了《关于促进股权投资企业规范发展的通知》 (以下称2864号文)，股权投资企业强制备案制度由试点地区推广至全国，其“强制性”备案要求对私募基金行业产生了强烈的震动。从整个监管趋势来讲，并不是淡化，而是加强。

　　2864号文就股权投资企业的设立与管理、资本募集、投资者人数限制、资产托管、信息披露都做出了较为全面的规定，并通过备案和行业自律实施管理。我想我们的私募基金协会也会发挥这样的功能，有这种责任。

　　2864号文虽然为发改委单独发文，但其内容包括了之前其与相关部门讨论所达成的监管原则共识。保护中小投资者、保护普通公众免受欺诈和蒙受损失的监管核心理念，基本符合国际监管原则。现在想起来我们发了那么多文件，搞了那么多法律，依然事件众多，前几年江苏省一个支行的行长卷逃了3个亿，行长跑了，人民投资让你管理是看着行长来的，觉得你值得信任、可靠。当然还有一些私募基金的老板卷逃跑路也不少见，金融监管还有很多缺失之处，难关中央有关金融监管部门多次发文，我想他们也焦急，他们下属行业出现了那么多问题，有歉疚，有责任感。

　　但是仅凭一个政府部门的发文远远不能解决问题。第一、无法全面覆盖私募基金，仅限于股权投资基金；第二、效力不足，难以约束规模日渐庞大的私募基金；第三、改变不了政出多头，基金无所适从的局面。因此人大颁布的《证券投资基金法》的修改就成为了人们期盼的法理尽快出现。现在从几个版本的草稿中可以看出，该《证券投资基金法》拟包容规范所有的基金类别：公募和私募，股权和证券，公司制、合伙制、契约制基金等，还是比较全面。但有一个问题还没有解决，争议相当大，预计这个基金法的修改近期还难以推出，为什么呢？因为我国作为成文法国家，大陆法系国家，在商业经济和金融市场发展过程中，已经制定和实施了相关领域的法律，如在商事主体方面，有公司法、合伙企业法等；在专业金融领域，有保险法、银行法、信托法、证券法、证券投资基金法等。监管部门、司法机构已经在上述法律基础上，逐步建立了规章制度和司法解释等较为完整的规范体系，市场参与者依据相关规范体系也建立了一定的交易模式。

　　在这个大环境背景下，如果想打造“统一的基金法”，需要极为全面审慎的态度和高超的立法技巧。想当年基金法之所以没搞下去，其中之一的主要原因在立法技巧上很难调和，要写太细了，公募觉得重复交叉，如果不这样有缺失，的确在立法技巧有一定的难度。兼顾与已有相关法律内容的协调性，例如修订后的法律名称如果继续称为《证券投资基金法》，实质上就改变了《证券法》中证券的原有定义，可能导致混乱，应当对新的证券概念进行定义，这个工作已经做了，（吴小玲）提出，交易的证券是证券，私募股权投资也是股份，股份也可以转让，既使是现在没有到二级市场上，也可以转让，为什么不可以叫证券？所以现在很多人还是同意这种观念，包括股权融资，股权也叫证券，如果这个大家都同意了，我们新的基金法名字也可以不改。但是在《证券投资基金法》修订稿中并没有做出证券的定义，而《证券法》是否相应修改也未明确。内容的完善性方面，美国2010年《金融监管改革法案》长达2300多页，而《证券投资基金法》修改稿涵盖如此多的内容，却仅有100多条，显然条款还比较粗略。外国的法律条款多的很，人家的预算都是一大本那么厚，温家宝总理提出最近国家的预算要细到科目。现在在立法当中，可能还有很多争议，但是我个人的看法，我还是同意综合立法。因为时间关系，我的演讲到此结束。