新基金法二审：私募监管生变

　　早报记者 柯智华

　　历时三年多的新基金法在相关方妥协中走进二审。根据中国人大网消息，昨日证券投资基金法修订草案提请全国人大常委会进行二次审议，全国人大法律委员会副主任委员孙安民作了关于证券投资基金法修订草案修改情况的汇报。

　　根据披露的信息，二审稿增加了基金管理人运作基金财产所遵循的规则及风险防范的规定；对非公开募集基金的基金合同、基金财产投资范围以及对基金管理人的规范等作了调整；进一步明确规定，公开或者非公开募集资金，以进行证券投资活动为目的设立的公司或者合伙企业，资产由基金管理人或者普通合伙人管理的，其证券投资活动适用本法等。

　　其中值得一提的是，和一审稿相比，该草案删掉了理事会型和无限责任型两种新增基金组织形式，同时对非公开募集基金的监管局限于基金合同和基金财产投资范围，基金管理人则由国务院金融监督管理机构（未明确是否为证监会）制定管理办法。

　　据了解，通常全国人大常委会对新修改法律审议共有三次，即业内所称“三读”，之后即可修订完成实施。现行《基金法》为2003年10月公布，2004年6月1日开始实施。业内人士，新基金法最快或将于年内出台。

　　删掉两种基金组织形式

　　在昨日全国人大常委会亮相的基金法草案二审稿中，将基金组织形式重新确定为仅有契约型（即目前国内公募基金的组织形式）一种，删掉了一审稿中另外两种基金组织形式理事会型和无限责任型基金。

　　对此，全国人大法律委员会副主任委员孙安民表示，有的部门、单位提出，理事会型和无限责任型基金属于新创设的组织形式，增加这两种组织形式是否有必要，建议再作研究。

　　孙安民说，法律委员会经与相关部门的共同研究认为，理事会型和无限责任型基金仍属于契约型基金，只是在基金份额持有人大会内部机构的设置和管理人承担的责任形式上有所不同，可以不单独作为法定的基金组织形式。

　　实际上，基金组织形式在基金法修改草案中可谓一波三折。在征求意见稿中除了传统的契约型外，新增了公司型和有限合伙型，其后在一审稿中将其变更为理事会型和无限责任型。

　　其中，理事会型基金在基金份额持有人大会下设理事会作为常设机构，依法行使监督基金管理人和托管人等职权；无限责任型基金由基金管理人或与其有控制关系的机构参与基金，并对基金债务承担无限连带责任，强化对基金管理人的激励和约束。

　　“其实本质上还是公司型和合伙型。但是为了处理（公司型基金）和公司法（以及有限合伙型基金）和合伙企业法之间的关系，因此对其名称做了处理。”全国人大财经委副主任委员吴晓灵今年9月份在华安睿智沙龙上说。

　　海外的基金组织形式主要为契约型、公司型和有限合伙型。中国人大网此前公布的基金法一审稿修改说明称，现行基金组织形式难以对基金管理人进行有效的监督和制约。

　　“这两类基金在契约型基金的基础上，通过增加理事会这种常设机构、增加基金管理人或与其有控制关系的机构承担无限连带责任的方式，强化对基金管理人的监督，完善了基金的激励和约束机制。”上述说明称。

　　值得一提的是，根据基金法一审稿，在上述三种基金组织形式中，契约型基金和理事会型基金可以公开募集，而无限责任型基金则被划分为非公开募集。

　　私募基金或多方监管

　　二审稿除了对基金组织形式进行重新划定外，对于私募的监管职责和监管范围进行了更为细致的划分，将有多方来监管。

　　资料显示，修订案草案初次审议时将非公开募集基金即私募基金纳入了调整范围，并从非公开募集基金的基金合同、基金财产投资范围以及对基金管理人的规范等三个方面做了规定。但市场对证监会首次将私募纳入监管有极大争议。

　　为此，中国人大网此前公布的一审稿说明中特别强调，考虑到这些以公司、有限合伙企业名义出现的证券投资机构，虽不叫证券投资基金，但其资金募集和对外投资行为实质上仍是募集资金交由专业机构管理和投资，实践中也往往不严格按照公司法、合伙企业法运作。

　　一审稿说明中称：“如果仅因其不称"基金"就不纳入调整范围，这将难以通过修改法律规范其募集和运作，在实践中也容易发生监管套利行为，不利于非公开募集基金行业规范发展。”

　　和一审稿相比，基金法仅只对非公开募集基金的基金合同以及基金财产的投资范围等作出规定，删掉了一审稿中对基金管理人的规定。仅此而言，证监会对非公开募集基金的管理权限或有所收缩。

　　孙安民表示，法律委员会经研究认为，以非公开方式募集资金进行证券投资活动，都应统一适用本法，但对其基金管理人的资质等要求可按现行管理体制规范。据此，建议只对非公开募集基金的基金合同及基金财产的投资范围等作出规定。

　　因此，二审稿中增加了“对非公开募集基金的基金管理人进行规范的具体办法，由国务院金融监督管理机构依照本章的原则制定”。

　　此外，二审稿对私募基金的备案也有调整，即非公开募集基金的基金管理人统一向基金业协会登记和备案。

　　具体为，担任非公开募集基金的基金管理人，应当向基金行业协会履行登记手续。非公开募集基金募集完毕，基金管理人应当向基金行业协会备案。对募集的资金总额和基金份额持有人的人数达到规定数额的基金，基金行业协会应当向国务院证券监督管理机构报告。

　　此前，一审中的修订草案第一百条、第一百零一条规定，担任非公开募集基金管理人，其募集的资金总额和基金份额持有人的人数达到规定数额的，应当到国务院证券监督管理机构申请注册；低于规定数额的，应当到基金行业协会登记。修订草案第一百零七条规定，非公开募集基金募集完毕，经注册、登记的基金管理人应当分别向国务院证券监督管理机构和基金行业协会备案。

　　孙安民介绍说，按照上述规定，国务院证券监督管理机构和基金行业协会分别对非公开募集基金的基金管理人及基金募集数额进行注册、登记和备案，这不利于统一掌握非公开募集基金的情况。

　　孙安民说，为了便于对非公开募集基金的监管，加强行业自律，统一掌握非公开募集基金的情况是必要的。据此，二次审议稿将上述规定修改为：担任非公开募集基金的基金管理人，应当向基金行业协会履行登记手续。非公开募集基金募集完毕，基金管理人应当向基金行业协会备案。对募集的资金总额和基金份额持有人的人数达到规定数额的基金，基金行业协会应当向国务院证券监督管理机构报告。